Vi har her i landet nå lenge smykket oss med tittelen Fredsnasjonen Norge. Vi har deltatt i fredsforhandlinger, vi snakker varmt om menneskerettigheter og fattigdomsbekjempelse. Vi er bundet til internasjonale avtaler og vi har Stortingets såkalte 1959-vedtak og presisering i 1997 som ligger til grunn for norsk våpeneksportpolitikk. Dette innebærer at «Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».

Mens vi samtidig er kreative for å finne omveier rundt begrensningene som begrunner vår «fredelighet». Riksrevisjonen har igjen kommet med skarp kritikk av regjeringen, denne gang i Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med eksportkontroll av strategiske varer. Jeg ser her litt på hvilke merknader de har til regjeringens arbeid.

Riksrevisjonens merknader

Samlet sett viser denne undersøkelsen at det er betydelige svakheter i de ulike leddene i myndighetenes system for eksportkontroll av forsvarsmateriell og flerbruksvarer (se figur 1) – fra forebyggende aktiviteter overfor næringsliv og akademia, vurderinger av forholdene i mottakerland og behandling av søknader om eksportlisens, til kontroll ved vareutførsel og etterkontroll. Undersøkelsen viser eksempler på at varer som sannsynligvis er omfattet av lisensplikten, har blitt ført ut av landet uten lisens.

I tillegg er det eksempler på at enkelte lisenser har blitt brukt til utførsler til land som ikke var inkludert i den aktuelle lisensen. Selv om det ikke kan forventes at myndighetene klarer å forhindre all ulovlig eksport, er det Riksrevisjonens vurdering at systemet for eksportkontroll av strategiske varer ikke er tilstrekkelig effektivt for å hindre slik eksport. I tillegg til risikoen for ulovlig eksport viser undersøkelsen at Utenriksdepartementet har innvilget lisenser uten et tilstrekkelig grundig beslutningsgrunnlag.

PSTs lave prioritering av det forebyggende arbeidet øker risikoen for at lisenspliktige strategiske varer eksporteres uten lisens

PSTs forebyggende arbeid med eksportkontroll og ikkespredning er en av PSTs hovedoppgaver og en lovpålagt oppgave, jf. politiloven § 17 b. Undersøkelsen viser at dette arbeidet ligger på et svært lavt nivå, og etter 2016 har det forebyggene arbeidet ligget på et minimumsnivå. PST har fulgt opp konkrete enkeltsaker, men bedriftsbesøk hos potensielle eksportører av lisenspliktige produkter, selv i store og viktige politidistrikter forekommer sjelden. Den lave prioriteringen fører til at kompetanse, nettverk og informasjonskanaler som det har tatt tid å bygge opp, gradvis forsvinner.

Utenriksdepartementet har i mange tilfeller åpnet opp for salg av forsvarsmateriell til land på et for dårlig grunnlag

Nesten halvparten av Utenriksdepartementets landvurderinger for land som er godkjent for å motta A-materiell (det vil si våpen, ammunisjon og visse typer militært materiell) var utdatert, vurderingene ble foretatt i 2011. Det betyr at det er flere eldre landvurderinger som ikke er drøfter forhold i mottakerlandet på bakgrunn av nyere internasjonale avtaler eller forpliktelser, som EUs kriterier for eksport av forsvarsmateriell og FN-avtalen om våpenhandel. Viktige punkter i retningslinjene er ikke vurdert eller er utilstrekkelig vurdert i mange av vurderingene. Selv om det finnes grundige vurderinger, er mange korte og så overfladiske at de ikke kan sies å beskrive forholdene tilstrekkelig.

Det finnes eksempler på grundigere landvurderinger, men mange er såpass knappe og overfladiske at de i realiteten ikke vurderer de faktiske forholdene i mottakerlandet. Dette finner Riksrevisjonen strekt kritikkverdig

UD benytter seg av analyseverktøyet Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). UD har også laget en sjekkeliste på 7 hovedpunkter som skal sikre eksportkontroll, men departementets sjekkliste ikke fanger opp viktige elementer som er omfattet av analyseverktøyet, den er ikke klar på viktige punkter som humanitærrett, menneskerettslige forhold, og og den innenrikspolitiske situasjonen.

Utenriksdepartementets saksbehandling av eksportlisenser gir ikke tilstrekkelig sikkerhet for at Stortingets forutsetninger følges opp

I Innst. 54 S (2016–2017) viser utenriks- og forsvarskomiteens flertall til at den viktigste sikringen mot at norsk materiell havner på avveie, er å fastholde et strengt regelverk for eksport av forsvarsmateriell, med en grundig forhåndsvurdering av risiko og sluttbruker.

Undersøkelsen har tatt for seg 136 innvilgede lisensavtaler der 112 gjelder søknader om forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær sluttbruker, mens resten gjelder flerbruksvarer til sivil sluttbruk. Og den finner at det gjennomgående er mangler i skriftliggjøringen av beslutningsgrunnlaget og vurderinger som er gjort i søknadsbehandlingen. Ofte mangler skriftlige vurderinger utover utfylling i sjekkelister.

Det er bare i en sak der vurderinger for fare for undertrykking er gjort grundig, og det er bare i 19 saker av 112 det det er gjort gjort skriftlige vurderinger utover å krysse av i sjekklisten, og vurderingene er svakt begrunnet. De finner liknende forhold for skriftlige vurderinger av avledningsfare.

Revisjonen påpeker at det er risiko forbundet for at materiell kan komme på avveie ved svake og overfladiske vurderinger. Det foreligger også eksempler på at saksdokumentene ikke ses i sammenheng med landvurderingene. De finner ikke saksbehandlingen systematisk eller helhetlig nok til at vurderingskriteriene i retningslinjene blir ivaretatt tilfredsstillende.

Riksrevisjonen finner dette er sterkt kritikkverdig.

Utilstrekkelig beslutningsgrunnlag for eksport av forsvarsmateriell til De forente arabiske emirater

Ifølge FN-rapporter fra 2012–2015 har De forente arabiske emirater gjentatte ganger brutt FNs våpenembargo mot Libya. Utenriksdepartementets har besluttet å tillate salg av forsvarsmateriell til De forente arabiske emirater i perioden 2013–2017. Revisjonen har vurdert det skriftlige beslutningsgrunnlaget og ikke selve vedtakene.

De finner at UD har vurdert alle sentrale kriterier i departementets retningslinjer, men det er stor variasjon i hvor grundig og omfattende departementet har omtalt de enkelte kriteriene. Den eneste dokumentasjonen på beslutningen de har fått er en kort intern e-post i Utenriksdepartementet som omhandler spørsmålet om eksport til De forente arabiske emirater etter 2015 er i overensstemmelse med 1959-vedtaket.

De finne beslutningsgrunnlaget for at det militære utstyret kan bli ulovlig omsatt mangelfullt. De har innvilget flere lisenser for eksport til ulike enheter i De forente arabiske emiraters forsvar via mellomledd i Emiratene. I saksdokumentasjon er det ingen vurderinger av disse innkjøpsselskapene selv om FN har dokumentert at de har vært involvert i våpenleveranser til væpnede grupper i Libya. Departementet har heller ikke drøftet risiko forbundet med eksport til et land med frisoner hvor det er lite kontroll og hvor varer ofte videreselges.

UD har etter revisjonens vurderinger ikke har utarbeidet et godt nok beslutningsgrunnlag til å vurdere risikoen for avledning av det norsk-eksporterte materiellet til De forente arabiske emirater.

Riksrevisjonen vurderer dette som alvorlig.

Tolletaten kontrollerer få utførsler, noe som gir risiko for at uærlige aktører ikke oppdages, og at eksportører med liten kunnskap om regelverket ikke korrigeres

Tolletaten har ansvar for at varer som eksporteres er i samsvar med norsk regelverk og for kontroll av dokumenter og eventuell fysisk kontroll. Men undersøkelsen viser at denne kontrollen er veldig liten, 10 prosent av utførslene av både våpen og ammunisjon og flerbruksvarer gjennomgår dokumentkontroll, og rundt 1 prosent blir kontrollert fysisk. For høyrisikodeklarasjonene blir en fjerdedel kontrollert, og ca 2-3 prosent blir sjekket fysisk. Svakheter finnes i hele kontrollkjeden.

Revisjonen advarer at så lav kontroll gir et stort spillerom for uærlige aktører. Eller for ærlige aktører som har for lite kunnskap om regelverket.

Dette er etter Riksrevisjonen mening alvorlig.

Samarbeidet mellom offentlige kontrollinstanser er godt, men manglende systemer for informasjonsutveksling gjør eksportkontrollen mindre effektiv

Eksportkontrollen av strategiske varer i Norge involverer primært PST, Tolletaten og Utenriksdepartementet, men også Etterretningstjenesten, Forsvarets forskningsinstitutt og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet. Disse har forskjellige oppgaver og ansvar fra forbygging til etterkontroll, etterforskning og eventuell påtale.

Samarbeidet mellom aktørene anses som bra, men revisjonen finner mangler ved informasjonssystemene og utvekslingen av informasjon og manglende sammenheng mellom de internasjonale varelistene Norge må følge, som definerer hvilke varer som er lisenspliktige, og tolltariffen.

Det er også mulig i Tolletatens deklarasjonssystem å få deklarert varer som eksportøren har lisens for, uten at informasjon om lisensen registreres i tolldeklarasjonen. Det mangler kobling mellom lisensieringssystemet til Utenriksdepartementet og tolldeklarasjonssystemet i Tolletaten. Dette forsinker Tolletatens dokumentkontroll og begrenser antall deklarasjoner som kontrolleres på en dag. Departementet får heller ikke tilgang til nyttig tolldata til for oppfølgingen av eksportører og av hvordan lisenser benyttes. Den lave informasjonsutvekslingen svekker også PTSs arbeid til å drive forebygging og oppdage brudd på eksportkontrollregelverket.

Lite etterkontroll fra myndighetene svekker eksportørenes insentiver til å etterleve regelverket

Det foretas svært få etterkontroller for å kontrollere at en eksportør har deklarerte korrekt og har hatt korrekt lisens for utførsler over en viss tidsperiode. Når det gjelder strategiske varer er bare gjennomført ni slike kontroller i løpet av treårsperioden som revisjonen omfatter, seks av disse ble utført av samme regionkontor.

Tatt i betraktning at etterkontroll er en av de sentrale kontrollmetodene Tolletaten råder over, er dette, etter Riksrevisjonens vurdering, kritikkverdig. Et så lavt kontrollnivå bidrar med høy sannsynlighet til at risikoen for å bli oppdaget ved brudd på reglene oppleves som lav. Riksrevisjonen påpeker at dette er betenkelig all den tid også nivået for utførselskontroll er så lavt som undersøkelsen viser.

Utenriksdepartementet gjennomfører få etterkontroll som inspeksjoner eller innhenting av bekreftelse fra sluttbruker om at varene har kommet fram. De viser til at det ifølge eksportkontrollforskriften er leverandørenes plikt å følge opp at disse vilkårene oppfylles. Departementet har ingen praksis med selv å verifisere at utstyr blir brukt i tråd medvilkårene, men krever at leverandørene rapporterer om eventuelle avvik. Riksrevisjonen mener det ikke er godt nok å stole på at eksportøren forelegger korrekte opplysninger for Utenriksdepartementet.

Riksrevisjonen mener dette er kritikkverdig.

I perioden 2016‒2018 har PST kun behandlet tre mulige brudd på eksportkontrollregelverket. Riksrevisjonens ser den begrensede saksmengden hos PST en tegn på utilstrekkelig kapasitet og evne hos myndighetene til å kontrollere og håndheve eksportkontrollregelverket.

De har tatt for seg 45 skjermede dokumenter som landvurderinger og beslutningsdokumenter utarbeidet i forbindelse med landvurderinger eller behandling av lisenser. Det er formalfeil ved graderingen for 35 av dokumentene. Formalfeilene dreier seg blant annet om at dokumenter er gradert med utgangspunkt i en utdatert sikkerhetsinstruks opptil 15 år etter at denne instruksen ble opphevet.

De mange formalfeilene skaper tvil om departementet har en graderingspraksis for saksdokumenter i eksportkontrollsaker som er i tråd med lovverket. Riksrevisjonen mener dette er sterkt kritikkverdig når nær sagt all saksdokumentasjon i forbindelse med denne delen av departementets ansvarsområde er gradert eller unntatt offentlighet.

Dette synes jeg er skremmende lesning, at de slumser på et så viktig område som eksport av våpen og tilhørende produkter. De har tydeligvis ingen kontroll på hvor mye av dette materialet ender, men så lenge handelen fører til økonomisk vekst, hvem bryr seg om etikk og god forvaltningsskikk?